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服务型政府的基本内涵
发表时间:2008-02-29 11:48:41 作者:ziran 点击:
专家眼中的行政管理体制改革  

                 服务型政府的基本内涵 

开栏语 


  党的十七大提出了加快行政管理体制改革,建设服务型政府的要求,并提出要加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,这些提法为2008年开启一个行政管理体制改革的新局面定下了基调。2月23日,中央政治局就建设服务型政府举行第四次集体学习,其后中共中央二中全会通过了备受瞩目的《关于深化行政体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,此方案将提请第十一届全国人大一次会议审议。
  上述一系列的重大举动,都为我们提供了一个清晰的思路,以大部制为核心内容的国务院机构改革方案其主旨就是要建立服务型政府,而服务型政府则是我国行政体制改革的核心目标。本版从今天开始开设专栏,邀请国内政府管理领域内的知名专家就这些问题发表见解,阐述观点,以飨读者。

  于安

  服务型政府,已经成为体现当代我国政府类型的经典表述。过去曾经提及的有限政府、责任政府、透明政府、法治政府仍然有存在的必要,但是它们的含义应当根据公共服务来确定。将我国政府确定为服务型政府,说明公共服务已经成为我国政府的核心职能和主要特征,政府改革、政府工作和政府绩效评价都应当围绕服务型政府的要求进行。
  在法律上最早将公共服务确定为政府基本特征的是法国。在十九世纪后期,法国行政法发生了从公共权力行政法向公共服务行政法的历史转型,公共服务成为法国行政法院受理行政案件的主要标准。在1872年的勃朗哥侵权赔偿案中,尽管侵权方是国营工厂,但是由于国家设立工商企业的目的是履行公共服务职能,所以法国权限争议法庭判决该国营工厂的侵权赔偿责任属于国家赔偿,由国家承担赔偿责任。一百多年来法国行政法院受理案件的标准有所变化,但是公共服务标准的基础地位不仅仍然得以保留,而且还进而影响着欧洲联盟的相关立法。除了欧洲联盟的主要成员国以外,北美、澳洲国家的行政法也不同程度地体现了政府公共服务职能。例如美国联邦最高法院在二十世纪七十年代作出一系列判决,将学生的受教育权、教师的受聘权、生活困难者接受政府补助金权纳入正当程序的保护范围,实现了行政法上从恩惠到权利的历史性转变。
  公共服务的内涵可以从政府职能和政府活动方式两方面看。
  在政府的公共服务职能上,最初是指为社会共同生活所必需但是私人或者民事机构客观能力上不能提供或者经济效率上不宜提供的服务事项,主要是水、电、气、交通、通信和其他城乡生活所必需的基础设施和条件,这些需求在城市化、工业化和战后重建过程中最为明显和突出。后来随着社会矛盾、社会需求和社会正义观念的变化,原来属于私人领域的事项开始越来越多地转入公共领域,政府逐渐承担起组织、支持、帮助或者直接提供的职责,例如教育从私塾到公立学校,医疗从郎中到公立医院,济贫从私人慈善到政府补贴和救济。人类利用技术手段大规模开发利用自然资源的活动以及全球性交往的便利,全球性公共问题日益增多并需要由政府来承担解决的职责,例如能源、环境、资源、传染病防治等等。总体来说,清洁环境等社会生存条件、电力供应等共同生活设施、基础和技能性教育等人类发展条件属于基础性公共服务。上述服务项目可以由政府承担,也可以转为民营,所以政府承担公共服务的范围并非确定不变。
  服务型政府的另一种含义,是政府履行职能的方式。在政府活动中大量引入企业管理机制和经营观念,特别是企业对客户的服务机制和服务观念,可以形成政府活动方式意义上的服务类政府。在经合组织发达国家成员的公共部门改革中,企业的管理机制和服务观念一开始只是用于狭义的服务项目,后来延伸到执行国家主权职能的政府部门,“公司化政府”和“合同型政府”就是对这种情形的概括。政府活动方式的这种转变,是在行政绩效主义的支配下出现的,它与企业活动的效益最大化有某些相同之处。行政绩效主义认为过去政府效率低下的原因在于过于注重过程而忽视结果,因此必须用实际产出的绩效作为评价政府的根据,政府应当成为类似于竭力为客户服务的企业组织。美国前总统里根改革中提出的成本效益分析标准,被认为是对美国宪法关于政府活动准则的重大修订。这一作法也受到批评,认为政府的价值目标是公共的和多元的,简单地引入企业服务方式虽能提高效率,但是并不能够保证所有公共目标的实现。
  确定政府职能的基本依据是满足社会需求和解决社会矛盾。法国早期转向服务政府时,确定服务职能范围的标准是所谓“社会团结”,这是一个政策性和概括性的标准。我国建设服务型政府,初级目标是达到全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居五个方面,涉及教育、医疗、劳动分配、城乡建设和社会保障领域。这相当于狭义和基本的公共服务职能,政府需要参与社会产品初级分配和再分配过程。在经济发展的基础上,公共服务的内容和范围将逐步扩大,最终实现发展成果由人民共享的社会目标。为了有效实现这一公共服务职能和社会目标,我们要以公共服务主导全部政府职能,在服务体制、服务方式和服务设施诸方面作出努力,逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系。
  作者系清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长






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