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法治无特例,改革须依法
发表时间:2015-01-01 19:22:01 作者:admin 点击:
正确协调改革与法治之间的关系,是建设法治中国进程中亟需解决的难题——

法治无特例,改革须依法
 
    马一德

    本文语粹

    □我们必须清楚地看到,管理上的人治化、非常态化、短视行为等仍有市场;只讲政治不讲法治、只讲任务不讲成本、只讲目的不讲程序等现象仍广泛存在。

    □当前,一些领导干部的头脑中仍存在着这样的认识误区,有人提出“改革要上,法律就要让”,主张“程序无用论”,认为要“超常规”发展,就得突破“条条框框”等。

    □改革是一个不断试错的过程,法治的作用,就在于及时纠错,以防出现全局性、长期性的失误。

    □法治能够区分“改革试错”与“权力滥用”的界线,能确保改革目的正当、规则合理与程序正义。

    □改革并不是政府一方的独角戏,将改革推向深入依靠的也不仅仅是硬法所赋予的强制力,改革在重硬法之治的同时,不能忽视软法的柔性力量。

    □软法不能与强行性法律规范相冲突,不能成为以言代法、以言废法、滥用公权力的借口。

    即将召开的党的十八届四中全会将以法治中国为议题,把法治推到治国理政的首要地位。这是中国共产党开历史先河之举,必将对全面深化改革大有助益。

    改革开放三十多年来,中国的法治建设取得了丰硕成果,中国特色社会主义法律体系已基本形成。但我们必须清楚地看到,管理上的人治化、非常态化、短视行为等仍有市场;只讲政治不讲法治、只讲任务不讲成本、只讲目的不讲程序等现象仍广泛存在。如何在深化改革中实现法治中国建设的质的提升,实现改革要求的“灵活”与法治要求的“稳定”之间的动态平衡,是建设法治中国进程中亟需解决的难题。

    改革不能成为一些领导干部漠视法治的借口

    习近平总书记强调:“改革开放只有进行时没有完成时。”这意味着中国将长期处于不断深化改革的进程中。深化改革就需要更大程度地“破”和“变”;与此同时,改革进程又需要有序、稳步地推进,改革的成果也需要规则来维护。法治从本质上说是规则的治理,其突出的特点是“定”。这就需要我们面对和正视法治与改革之间存在的某种“定”与“变”的矛盾。

    从主观因素看,当前,一些领导干部的头脑中仍存在着这样的认识误区,即改革、发展是主要矛盾,只要改革创新、跨越发展,就可以突破法律的规定。甚至还有人提出“改革要上,法律就要让”,主张“程序无用论”,认为要“超常规”发展,就得突破“条条框框”等。事实上,这种“专项论”和“特事论”的背后,恰恰透视出了一些领导干部对法治与改革关系的误读,以及他们在法治思维和法治方式方面的欠缺。急功近利让他们更看重改革所带来的眼前利益,却漠视甚至无视违背法治给社会带来的长期、巨大的成本。上述认识上的种种误区,导致一些人虽然深知改革与法治的张力,却不能以法治方式协调并进,打着改革创新的旗号,理直气壮地绕开法治、背离法治,有的甚至借改革发展之名,无视法治行贪腐之实。

    邓小平同志指出:“中国的改革开放是摸着石头过河。”改革是一个不断试错的过程,法治的作用,就在于及时纠错,以防出现全局性、长期性的失误。如果说改革有成本,法治则可最大限度地降低改革的成本;如果说改革有风险,那法治就是把控风险的不二法门。法治能够区分“改革试错”与“权力滥用”的界线,能确保改革目的正当、规则合理与程序正义。如果允许权力突破法治一般性规则的约束,改革在很大程度上就将取决于领导人的个人意志,容易忽视客观规律,容易追求片面而极端化的发展,容易出现冒进。没有法治价值的限制,没有法律程序的约束,一旦失误将付出惨痛代价,苏联的解体即为例证之一。

    如果改革中纵容了“特例”存在,将导致改革难以推进。法治作为一种顶层设计,为改革做出了长远而系统的规划,它约束与协调着每个地区、每个部门甚至每个人共同服务于改革大局。如果允许法治之下存在“特例”,那么,每个地区有每个地区的利益,每个部门有每个部门的利益,每个人也有自己的私人利益,发展就成了一个含混不清的目标,原本精密的法网就会因此漏洞百出。特别是在短期目标的吸引下,地方保护主义、部门保护主义、甚至以公共权力谋求个人利益等现象就会纷纷出现,令一般性规则的约束力难以实现,致使利益盘踞而政策梗阻,甚至出现个别人借改革之名行违法乱纪之实。如此一来,改革不仅可能沦为空谈,甚至会以改革之名对全社会造成更大的伤害,导致原本以破除利益藩篱为目的的改革难以全面推进。因此,如何提升广大干部用法治思维和法治方式办事的能力,正确协调改革与法治之间的关系,这是中国法治建设迈过人治走向法治的一道坎。也正因如此,习总书记反复强调“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力”。

    法治是全面深化改革的战略支撑

    我们要用50年的时间走完西方500年才走完的路,必然要面临政治、经济、文化等各个领域的剧变。经济的发展、利益的冲突、价值观的转变以及民众参与期望值的提高,这些变化已经远远超过了“短、平、快”的行政权力的承载力。缺乏稳定性的政策推动,中国难以实现改革的深化和可持续的发展;仅凭政府一方的规划,难以推动中国的长期稳定发展。为此,中共中央新一代领导集体在改革中祭出了治理的大旗。

    实现国家治理能力和治理体系的现代化,是全面深化改革的总目标之一。要实现这一目标,首要的是重构人与人之间的信任、牢固强化政府信用,使政府能提供一种稳定的秩序。在法治的环境下,法律可以为人们提供稳定的预期,让人们知道哪些事实可信,让每个人能预见其应当承担的义务,知晓违反法律应承担的后果,进而采取有效的合作,依法谋求自身的更好发展。当今社会,在人与人之间缺乏有效期待、仰权力之鼻息以及潜规则盛行之际,唯有推行法治才能重构社会的信任基础,才能激发公众的自我管理、自我发展、自我实现的活力。

    特权意识衍生的一次次“特例”,不断蚕食着依法而治建立起来的信任基础。公众因此将无从判断公权力的界限,难以对交往对象作出合理的预期,唯恐动辄得咎,这极大地扼杀了发展的活力,增加了改革的成本。习近平同志在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上强调:“在人民面前,我们永远是小学生,必须自觉拜人民为师,向能者求教,向智者问策;必须充分尊重人民所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利、所发挥的作用。”真正的发展需尊重人民群众的长远利益,发挥人民群众的主体地位。如果任由一次次“特例”扼杀人民群众参与治理与发展的活力,势必导致公权力的行使进入一种无序状态,国家治理体系和治理能力的现代化将无从实现。

    我们强调“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,并非要从外部强加给社会一种压力,而是要自上而下建立起一种可以信任的秩序,人人可以明晓政府权力之边界,预期交往对象行为之可能,从而竭尽所能实现自己的梦想,这是法治共同体所实现的整体价值。如果说推行市场经济改革,释放的是人民群众在经济领域的活力,那么,推行法治改革,则是要充分释放人民群众在国家治理乃至各个领域的活力。如果改革创新、跨越发展成为可以无视程序、违背法律的“特例”,这无疑是对法治共同体信任基础的破坏。英国哲学家培根说过:“一次不公正的司法判决,其恶果甚于十次犯罪,因为犯罪只是弄脏了水流,而不公正的判决却弄脏了水源。”从这个意义上说,借改革之名行种种特权,最终会严重削弱国家治理能力和治理能力现代化的社会基础,使我们的国家与法治渐行渐远。

    缓和改革与法治之间的张力,实现变与稳的动态平衡

    实现国家治理能力和治理体系的现代化,需要法治提供一种稳定的社会基础。当前独特的社会背景与几十年来的改革努力,已经注定我们不能回头走老路,面对法治与改革之间的张力,我们要做的不是在人治与法治之间徘徊与反复,而是要稳一稳改革的步伐,寻求以提升领导干部运用法治思维和法治方式的能力,来缓和改革与法治之间的张力,追求更为长远而稳健的发展。

    2014年2月,习近平总书记在全面深化改革领导小组第二次会议上指出:“凡属重大改革都要于法有据。”以法治来引领和推动改革,科学立法成为社会的迫切需求。目前,中国特色社会主义法律体系虽已基本形成,但仍难言完善,很多适应改革所特需的法律尚未制定,尤其是我国在相当长时期内将处于转型发展时期,社会对法律的新需求越来越大。我国应加强立法的前瞻性,将党对中国未来发展的判断和制度设计,通过法定程序融入到法律之中;将人民对于改革发展的愿望,通过法律表达出来;在亟需改革的空白领域及时立法,将与社会发展不相适应的法律及时修改或废止,让法律及时而准确地反映社会的需求,确保法律成为一切重大领域改革的先行者。

    实现法治与改革之协调,让改革于法有据,需要在加强立法功能的同时,将着力点转移到法律适用方法的打磨上来。无论法律多么周详,它也只是一套由规则和概念交织而成的逻辑系统,与繁复庞杂的社会事实不可能无缝对接。如果动辄立法、修法,不仅导致立法成本高昂,也不符合法律的安定性价值。《法国民法典》用了两百多年,《德国民法典》用了一百多年,这些都值得我们借鉴。

    法律的适用方法在实现法律与社会的现实对接上可发挥重要作用。法律适用方法的完善程度,是一个国家法治体系成熟化的重要标准,它能够保证法律人准确地理解法律和事实的法律意义,在成文法与社会事实之间架起一座桥梁,避免改革与法治之间不必要的龃龉。面对法律中出现的漏洞与空白,法律适用方法可以在个案处理中不断弥合条文和事实之间的缝隙,填补权利空白,在一个刚性的基本法律框架之下进行微调并创造具体的政策和法理。建设法治中国,要求在法律职业共同体中形成完善的法律方法,才能在法治的框架之下赋予法律强大的自生能力和适应复杂社会的功能,让法治顺应改革需求、引领改革前行。

    法治在实现其治理功能时,有时可能会与改革的步伐不一致。但是,改革之求变与法治之求稳,其根本方向是一致的,二者之间的矛盾也是可以调和的,重要的是要通过法治的方式,缓和二者之间的张力。笔者认为,改革并不是政府一方的独角戏,将改革推向深入依靠的也不仅仅是硬法所赋予的强制力,改革在重硬法之治的同时,不能忽视软法的柔性力量。

    所谓软法,即在国家立法之外存在的一些不能运用国家强制力保障实施的柔性规范,其中包括国家机关创制的大量规范性文件、政治组织创制的自律规范、社会共同体创制的自治规范等。由于传统上的硬法要兼顾全体社会成员的利益,要保持法律规范的稳定性,有时还可能因为经济、政治和社会条件种种制约而难于实现,致使在改革中会出现法律与社会需求不符、无法可依甚至不得不牺牲少部分人利益的情形。硬法中的这些不足,恰好为软法提供了用武之地。软法内容的灵活性、修改程序的简便性,让改革拥有了更多的选择。在没有法律授权的领域,政府可以通过建议、指导、沟通、鼓励、资助、奖励的柔性方式推进改革,促进社会主体协同共治、实现自律互律,软法让改革符合更多人的利益。因此,软法在改革中发挥作用的空间不能小觑。

    当前,由于人们对于软法的认识不足,在实践中缺乏规制和整合,导致软法在社会治理中的潜能没得到充分挖掘。当然,软法不能与强行性法律规范相冲突,不能成为以言代法、以言废法、滥用公权力的借口。无论是硬法之治还是软法之治,都应以规则至上,法律面前没有特权,没有特例,没有特区。

    (作者为北京市社会科学院研究员、博士生导师)







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