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通过产权制度改革推动反腐倡廉
发表时间:2005-11-02 11:06:51 作者:896 点击:









2004-1-17 13:12:43      阅读69次






 



随着社会主义市场经济体制逐步建立和社会各界民主法制观念的增强,反腐倡廉的呼声日趋强烈,从源头治理腐败已成为关乎我国政治经济体制能否成功转轨的重要问题。本文试图结合我区企业产权制度改革实践,从培育独立的市场主体,完善社会主义市场经济体制的角度,探析计划经济体制下企业经营者腐败的根源,探讨从体制上消除企业经营者腐败的途径和措施。

一、企业经营者腐败的主要表现形式

腐败就是以权谋私。从不同层面看腐败现象,主要归结为两类:一是行政权力干预资源配置和经济运行造成的党政官员腐败现象;二是产权不清,权责不明造成的企业经营管理者腐败现象。腐败的根源是封建特权思想和制度设计缺陷产生的现实中权力与责任、权利与义务、利益配置的不平衡,是政治经济制度不完善。本文仅从经济制度中企业制度的微观层面进行探讨。

企业经营者腐败行为主要表现形成有三种:

一是由组织部门任命的企业负责人为了给自己捞取政治资本,他们以显示工作“业绩”,实现个人政治目的为出发点,无视企业资产运作结果,不做市场分析,不计成本盲目投资,给企业造成重大经济损失。这种腐败行为不直接满足个人物质利益,因而具有形式上的合法性和一定的隐弊性。

二是企业经营管理者为从权钱交易中非法牟取个人利益。如收受贿赂、吃回扣、关联交易、双方代理、与客户串通、职务消费、挪用公款、公物归个人或家庭或亲朋好友使用等,在合法经营过程中将企业资产转化为个人收益。

三是借改革之名,行侵吞国有、集体资产之实。即在企业改制操作中,通过瞒评、少评资产,解除职工劳动合同,实行托管等手段,直接将国有、集体存量资产变成少数人的合法财产。

二、对企业经营者腐败产生原因的理论分析

从理论上分析企业经营者腐败现象产生的原因,我们认为主要有四个方面:

(一) 所有权虚置。

产权是财产所有权的一种综合表现形式,是运动中的所有权。谁拥有了所有权,谁就可以对拥有的财产行使占有、支配、收益、处分的权力,谁就会真正关心这份财产的运作及收益情况。

但在计划经济体制下的公有制企业中,国家虽然作为所有者,却因为没有具体的、人格化的机构行使所有权,所以资产所有者并未真正到位,所有者实际已虚化为一个抽象的概念(国家或集体),企业领导实际控制着企业财产的占有、使用、收益、处分权力,因此有专家说,过去的厂长、经理负责制,实际上是厂长、经理所有制。但由于这种所有制是违背社会主义制度本质的,因此不能取得合法的形式,所以,在国有集体企业经营过程中就表现为经理人员贪权诿过,以权谋私,负盈不负亏,最终导致所有者对经理人员没有有效的监督和制约,导致因由于产权不明确而遭致的国家或公共利益受损。

1993年实行股份制改革前,山东诸城市政府曾对一个300人的工厂做过一个民意测验,结果表明95.9%的人认为企业的财产不是自己的或与自己无关的,反映了传统的公有制实现形式异化的结果。

所以,产权清晰是现代企业制度的核心和前提基础,只有产权清晰了,才会有人真正对资产使用及收益负责。我区企业改制后出现的自觉节约费用,自觉杜绝进货渠道中吃回扣等高度关注企业发展,积极参与企业经营管理的现象,充分说明只有清晰产权才能从根本上杜绝腐败现象的发生。

(二)代理权失控。

我国国有企业和国有资产管理者与企业经营者之间是一种委托代理关系。由于国有资产管理过程中的委托代理环节过多,规范代理人的法律制度不完善,使全国人民代表大会对国务院、国务院对各级政府,各级政府对企业法人及其法定代表人的委托授权和监督制约缺乏严格的规范。这种任命、监督、管理表现出浓重的个人关系色彩,因人而宜,有松有紧,有的纵容、袒护某企业负责人。更有政企领导勾结非法侵占公有资产的,这是吏治腐败,本文暂且不论,但从企业角度,失去了监督约束的企业领导必然产生腐败。

在传统体制下,厂长(经理)工资自己定,财产任意用,亏损不负责,盈利报头功,而职工则沦为纯粹的雇员,被任意惩罚、解雇和打击报复,在企业最困难的时候成了被减员分流、承担经营责任的对象。这些由党政领导任命的企业负责人以人民的名义行使国有企业资产占有、使用、收益和处分的权利,又没有有效的法律、政策、制度对其义务、职责和极限做出明确严格的规定,最终导致他们多享权利、少担义务,甚至只有权利,没有义务,明明是实在的经济责任、刑事责任,却使责任人承担不疼不痒的政治责任,诱发了一系列诸如“穷庙富方丈”的现象。

国有企业所有者的普遍缺位和代理权失控、代理权僭越所有权的现象,其根源在于企业营运效果如何与各个管理层次和环节上国有资产代理人的个人利益仅仅是间接相关,并不直接触及个人利益。在这种情况下,很难形成权责明确、激励与约束相对称、具有内在活力经营管理机制。所以在国有资产、国有企业经营管理过程中必然造成代理人争权诿过和责无所归,从而导致了政企难分,职责不明和腐败丛生。

(三)企业内部权力与责任、利益配置失衡。

目前,我国国有企业经营者的收入普遍偏低,有关部门明确规定企业经营者收入一般不能高于职工收入的3-5倍,而且没有具体的可以操作的奖惩标准,致使经营者在比较努力工作与采取管理腐败行为所获得的个人效用与所付出的成本(包括惩罚)之后,就可能选择后一种行为。经营者所追求的个人效用包括货币收入和自身价值两个方面。一方面,我国国有企业经营者的货币收入与非国有企业经理人员的收入水平形成强烈对比。据1998年中国企业家调查系统的抽样调查结果显示,国有企业经营者月收入5000元以上者占8.1%,3000-5000元者占15.4%,1000-3000元者占54.7%,1000元以下者21.8%,年平均工资收入不足2万元。“烟草大王”褚时健犯罪案件在庭审时,其律师辩护说,褚时健犯罪固然有主观原因,即放松了世界观改革,忘记了共产党员的崇高理想和职责。但从客观上看,其贡献未能得到合理的回报,劳酬失衡也是导致其犯罪的重要原因。褚时健在红塔集团的17年,企业共创利税800亿元,个人合法收入才80多万元,个人分配比例仅为十万分之一。相比之下,广东省科龙集团主要经营者年薪已达到200万元。这就说明,企业经营者的自身价值还未被人们充分认识到,他们的超常劳动和贡献没有得到合理的回报。诸多的“59岁现象”说明,正是这种权利与义务、权力与责任的不对称、不平衡导致了腐败现象的发生。

(四)企业负责人并非真正企业家。

市场经济建立在社会分工细致化和生产高度社会化基础之上,要求绝大部分企业作为社会经济细胞的基本社会功能是依法经营、照章纳税,最大限度地实现出资者的利益。但在计划经济体制下,企业不是一个单纯的经济组织,而是一个行政单位,甚至是一个五脏俱全的小社会。城镇集体企业条例明确规定,集体企业的厂长(经理)由企业全体职工民主选举产生,《中华人民共和国全民所有制工业企业法》规定,国有企业实行职工代表大会领导下的厂长(经理)负责制。但是,在产权改革前,国有、集体企业的厂长(经理)一直由各级党委通过政府任命。企业干部均按行政级别由党组织任免和考核。干部考核和管理中的重政治标准,轻业务标准,选择缺乏竞争,能上不能下,用行政级别和职能作为奖励手段,使经理对企业经营亏损不承担个人责任。

在这样的干部管理体制下,由于政府对企业经济标准的考核采取企业逐级自报,再加上缺乏有效的审计监督,产生了虚报、浮夸、挂帐和经营管理者利用成本转移支付灰色收入的现象。2000年财政部抽查了百户国有大中型企业的会计报表,有89户存在损益不实的问题。

事实证明,计划经济体制下这种政企不分的现象和各个环节权责失衡,必然会出现卖官买官的现象,结果不仅会搞垮企业,还会给党政官员的权力寻租提供客观基础。所以在这种体制下,腐败问题是不可能从根本上解决的,抓掉一个腐败分子,又会成长出新的腐败分子。

三、通过产权制度改革推进反腐倡廉的措施建议

(一)加快建立现代企业制度,积极培育市场主体。

1.确立公有制的有效实现形式,真正实现民主决策、民主管理。

所有制的概念和理论是社会经济过程中人与人之间在社会财富的占有、支配、收益、处分权力方面的关系在人们大脑中的反映。社会多数人共同行使社会财产前述四项权力的社会称为公有制社会,少数人垄断社会财产上述四项权力的是私有制社会。与公有制相适应的上层建筑应当是社会全体成员平等参政的民主国家和体现平等原则的法律体系。

传统国有、集体企业也可能称为公有制的实现形式,但由于社会主义民主制度有待进一步完善,公有制的优越性没有发挥出来。而股份制是公有制的有效实现形式,因为它的管理机制中包含了权责对等,多数决定和社会协作等民主原则。

所以,原有国有、集体企业实行股份制改造,实际是一个分权的过程,是政治经济的民主化。因在法律上保证了他们国家主人的地位,大多数人方能真正行使民主权利,实行民主管理,职工服从自己选出来的经理,就是在服从自己,改变了过去少数人占有、使用甚至处分公有财产的状况,从而在根本上解决经营者管理腐败问题。因此,十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,进一步明确肯定股份制是公有制的主要实现形式。

2.清晰产权,明确权责。

在现代企业制度中,产权清晰是前提和基础。通过企业改制,广大干部职工拥有了企业股份,也就拥有了所有权派生给企业出资人的各项权利,从根本上提高了企业职工对企业命运的关切度,提高了参与企业经营的积极性和主人翁责任感。我区改制企业中就出现了象丰苑早点部、紫兰时装店、曙光制药厂、兴隆房地产公司等改革典范,涌现了许多爱厂如家、爱店如家的动人故事,这在以前是难以想象的。

有了产权清晰的前提,就必然要求权责对等的机制来最大限度维护所有者利益。历史规律告诉我们任何社会组织中的成员对该组织权利和义务都必须是对等,“没有无义务的权利,也没有无权利的义务。” 在社会管理体制中,权利和义务的具体内容即利益和责任的性质、内容和形式。所以,“权责守衡”是一切社会组织管理体制的基本规律,遵循之便可形成激励与约束相结合的有效管理机制,权力的运用就会得到有效的制约和监督。违背之不仅容易造成决策失误,而且为管理腐败行为提供了机会。

计划经济体制下的国有制使一少部分人无偿占有多数人的劳动成果,却不承担应有的责任,其结果必然导致腐败发生,社会冲突和社会经济活动效率低下。股份制企业通过契约(企业章程、聘用合同等)建立起所有者(股东)与经营者,企业与职工之间的对等权利义务关系,并通过加强约束激励机制建设,保证他们各尽所能,各得其所,各负其责,在最大限度地解放和发展社会生产力的同时,从源头上推进反腐倡廉。

3.完善法人治理结构

  公司与传统国有企业运行机制的根本不同在于传统国有企业所有者在企业之外决策,企业设立统一的“领导班子”,强调“一元化领导”,决策机制是“厂长(经理)负责制”。而在公司制度下,所有者进入企业,实行分权、分责、制衡体制。决策机制在股东大会是一股一票,少数服从多数,在董事会是集体决策个人负责。

所以,公司治理是处理由于所有权和经营权相分离而产生的信托代理关系的制度安排。公司法人治理结构是一个有国家法律保障的、制度严谨的分权制衡体制,它为投资者提供了激励和监督经营者提供了体制框架。有效的公司治理结构既可以最大限度地调动经营者管理才能,又可以维系公司各个利害相关者之间的平衡,保障投资者最终的控制权。所以要不断完善法人治理结构,科学地配置公司的控制权,既要防止所有权侵犯经营权、管理权,也要防止经营权、管理权架空所有权,排斥监督权,确保分权-分责-制衡的有效性,从而有效地避免企业经营者行为因失去有效监督和制约而导致腐败。

4.建立激励制约机制。

人的需要是社会发展的根本动因,一种对人的管理制度必须符合人的需要才会有效,这是马克思主义的基本观点。人的劳动包括智力的和体力的,都是为了改善自己的生存状态而投入的。平均主义、产权不清极大地妨碍了企业经营者的创造性,只有通过产权改革,从制度上、法律上确认他们的贡献,才能真正提高他们对企业的关切度和责任感。我区企业改制中,在设计存量资产处置方案时就充分肯定了智力劳动的贡献,提出向经营管理人员和工程技术人员倾斜的政策,得到了广大职工的充分理解,进一步调动了经营者和知识分子的积极性。

    改制企业对经营者的激励不仅应体现在存量分配上,而且要通过将短期利益与长期利益相结合,建立动态的激励约束机制,如年薪制、股票期权等,使经营者在承担较大风险的同时,其收入与一般职工的收入有合理的差距,激励管理层与董事会共同对企业的经营管理尽职尽责,防止管理层的短期行为和腐败现象的产生。激励机制和制约机制是一个密不可分的整体,激励是一种制约,制约也是一种激励。有效的激励制约机制,会加强企业经营者主动奋进、自我约束的意识。

总之,市场经济是商品经济的高级阶段,商品经济的最基本条件就是要有多个利益不同的交换主体。因此必须坚持市场化的改革方向,积极培育独立的市场主体,通过对传统的国有、集体企业进行产权制度改革,使其真正成为能够独立享有民事权利,承担相应民事责任的法人实体和市场竞争主体,使市场主体多元化和主体利益独立化,从而从根本上减少政府控制经济资源的范围和数量,为实现政企分开奠定基础,不给权力寻租以可乘之机,从体制上解决腐败问题,正所谓“釜底抽薪”。

(二)加快配套改革步伐

《公司法》中股东会、董事会和经理间有关人事权力的分配,是建立在责任分配和形成有效制衡关系基础上的。由于人事权力与各自履行的职责和责任相对称,因此他们具有选择和监督相关人员的强烈责任心,把权力交给他们是最有效的。如果政府干预就会打乱这种规则,就会导致内部约束机制软化,高层管理人员非常行为上升,经营劣迹无人负责。所以必须尽快转变干部管理体制改革滞后的局面,促进政企分开。

一是解决公务员身份干部兼任企业领导职务的问题,中央早就三令五申不允许公务员兼任企业领导职务,这种兼职造成了企业干部管理中的严重漏洞。由于公务员的身份保证,使他们缺乏对企业的责任感和改制积极性,不仅延缓了企业改制步伐,而且为腐败现象的发生留下了隐患。我区在企业改制中注重配套改革,一是取消了企业负责人的行政级别,具有公务员身份的干部不再兼任企业领导职务。二是企业领导人或首席产权代表及各级经营人选不再行政任命,采用公开招聘,竞争上岗的办法产生。

二是要解决企业党和工会组织与法人治理机构的矛盾。中央15届四中全会《关于企业改革与发展若干重大问题决定》对此提出了明确的原则:要保证出资人的合法权益,充分发挥董事会的统一决策作用,党委成员与董事会成员交叉任职,董事长和总经理原则上分设。此外我们认为,还要正确处理企业党委管理干部和总经理负责制之间的关系,正确理解企业党组织的政治核心保证作用,企业的中心目标是依法经营为投资者争取最大利润,党组织可通过董事会、监事会、职代会监督企业经营管理者遵纪守法。工会组织要探讨新功能和作用方式,更好地代表和维护职工利益。

三是各级党政领导和党政机关要切实转变职能和工作方式,要坚持依法行政,减少对企业直接和间接的行政干预。要加强社区建设,把原由企业承担的行政、社会职能交给街道和社区,不要再向企业下达与正常经营无关的行政指令。在这两个方面我区进行了党政工团组织属地化管理改革方面的探索,取得了一定成效。

(三)强化法制观念,加强法制建设

市场经济是契约经济,市场经济条件下,国家与社会、政府与企业或公民等市场主体之间的权利、义务、责任也是由称为“社会契约”的民事法律来约定的,所以市场经济必然也是法治经济。由于市场取向的改革是在一个自然经济和封建专制传统根深蒂固的社会中进行的,所以法治建设就显得特别重要,一方面以法律确认、保护和巩固改革成果,另一方面以法治约束人的行为,以法律制度提高人们的道德水准。

历史和近现代的社会科学研究已经反复地告知我们,人性本身是有巨大缺陷的。现实社会中,人们往往把腐败行为看作是个人道德修养的失败,所谓一方面权力缺乏监督,另一方面是本人缺乏自律。实质上问题的症结在于长久以来,我们未能摆脱依赖个人道德治世的思想,法律制度往往只是提供一个所要达到的道德目标,而不是基础的保证措施。法律制度设计的疏漏或不当会败坏整个社会的普遍道德,也为腐败留下了太大的空间,它使得有权者处于“拒绝监督”的境地。所以必须要加强法制建设,尤其要在实施中设计严密的程序和细节,以法律制约腐败的诱惑。

    (四)注重规范改制

加快企业产权改革步伐,建立现代企业制度,完善社会主义市场经济体制是防止腐败的根本措施,但必须依法进行规范改制,不能让少数人在改制过程中损害国家和集体利益,侵犯广大干部职工的合法权益。

1.坚持党和政府对改制的指导监督,充分体现“三个代表”重要思想。“最广大人民”在改制实践中就是企业的广大干部职工,保障他们的利益就是实践“三个代表”的具体体现。所以企业不能绕开党和政府搞改制,自行其事。政府主管部门发现违规问题,必须立即予以纠正。

2.改革政策要充分反映广大职工的真实意愿和切身利益。职工是产权改革的行动主体和利益主体,必须充分尊重职工意愿,以提高和改善职工生活作为根本出发点。

3.完善政府部门对改革工作的领导和监管方式。保持政策的连续性和稳定性,完善议事、决策规则,依法进行程序监管等。如企业资产的评估、转让、拍卖应坚持过程公开,依法履行程序。集体企业改制方案在职工(代表)大会上表决通过后方能实施。通过完善和加强监管,防止隐瞒、私分企业存量净资产的行为。

4.健全民主决策机制。集体企业改制方案的制定和实施必须坚持民主科学决策的大前提,高度透明,公平公正,充分协商,政策面前人人平等。让职工在充分了解自己的权利、风险和责任后作出自主选择。

5. 存量资产应首先用于支付改革成本和承载老职工就业。坚决禁止以所谓“保值增值,减员增效”为借口使广大职工成为与生产资料相脱离的失业者,使少数人成为存量资产所有者的做法,切实维护职工的合法权益。

    6.正确对待和处理企业改制中职工不同意见和上访问题。职工是企业的主人,是所有者,他们对企业的重大决策有法定的参与权和监督权。企业改制涉及职工的切身利益,引起职工的高度关注是正常的,所以无论是政府部门还是企业领导都应注意倾听群众呼声,及时纠正违法现象,消除隐患。只有这样,才能把“三个代表”的重要思想落实到具体的改革、发展、稳定工作中去,取得人民的真心拥护,巩固党的执政基础。

7.建立科学的考核体系,及时查处违法违规违纪案件。

加大从源头上预防和治理腐败的力度,是党中央进一步加强党风廉政建设,深入开展反腐败斗争的一项重要战略举措。当前要尽快在建立激励机制的同时强化监督制约机制,重点建立对企业领导人的科学的考核体系,明确职责,明确工作标准,加强监督,加强考核。发现问题及时处理,依法追究违法违规人员的责任。产生良好的教育警示、震慑作用,规范企业经营管理者行为。

面对新的实际,我们要按照纪委二次全会的要求,充分认识反腐败斗争的极端重要性和长期性、艰巨性、复杂性,坚持与时俱进,针对新时期新阶段出现的新情况、新问题,不断创新源头治理的工作,铲除滋生腐败的土壤和条件,推动党风廉政建设和反腐败斗争深入开展。

 

 

一、我区企业改制中推行反腐倡廉的总体状况

我区企业改革始于80年代初,当时处于全国前列。1996年成立区体改委,1997年成立区企业改革领导小组,使区属企业产权制度改革在有力领导下规范有序推进。截止到目前,绝大部分企业通过产权制度改革建立了现代企业制度的基本框架,共实施产权制度改革    家,约占区属企业总数的   %,已批复的改制企业注册总股本  亿元,涉及职工   人。在此期间共对   各企业负责人实施了经济责任审计。通过强化思想认识,加强程序监管,建立监督审查制度,推进配套改革等方面工作,基本做到改制中避免少数人侵蚀国有、集体资产的腐败现象,并使改制后的企业相对建立了比较科学的防范体系。

(一)主要做法和成效

1.区委、区政府高度重视,加强组织领导。区属企业改制必须在政府指导下进行,不允许企业脱离政府搞改革,小企业改革由所属上级公司统一操作。调整充实了区企业改革领导小组,区委企工委、监察局、工会、财政局、地税局、国税局等各部门分头把关,为企业提供具体指导。企业改制方案经企业改革领导小组审议通过后方能实施。

2.加强学习,提高政策理论水平。要求企改工作人员和企业领导干部认真学习改制理论、政策、法律法规及纪检监察规定,从理论上弄清什么体制是好的,现行体制的弊端是什么,为什么通过产权制度改革可以从根本上防范腐败。明确企业改革大方向,规范运作改制,防止国有、集体资产流入少数人的腰包。

3.建立系统科学的改制操作程序,依法规范操作。

(1)企业存量资产处置前要由国家认定的具有评估资质的中介机构进行评估。评估结果要经区财政局、地税局确认。国有企业还要由区国有资产经营公司提出意见。

(2)对原国有、集体企业负责人进行经济责任审计。

(3) 对集体企业要首先明确界定产权归属,严防改制前解除职工劳动合同。改制方案要由职工(代表)大会审议通过。

(4)企业改制方案由区政府企改部门初审后交领导小组预审,充分酝酿并解决相关问题后再启动正式审批程序。

(5)对不进行量化,由集体资产管理协会管理的集体共同共有资产,强调采取无记名投票的方式,民主选举产生协会的理事会、监事会成员。

正是因为我们按上述程序规范运作,保证了到目前为止我区企业改制基本未出现问题,企业改革工作顺利推进。

4.重注配套改革,促进政企分开。

(1)加快干部制度改革。一是取消企业负责人的行政级别,具有公务员身份的干部不再兼任企业领导职务。二是企业领导人或首席产权代表及各级经营人选不再行政任命,采用公开招聘,竞争上岗的办法产生。

(2)进行了党政工团组织属地化管理改革试点。

(3)组建了国有资产监管体系,形成了三个层次国有资产监管运营体系的基本框架,并根据权属企业的实际情况分别采取了有利的监管营运措施。

通过落实配套改革,促进了政企分开,使企业真正成为法人实体和市场竞争主体。

5.纪检监察部门全过程、全方位监督。根据区属企业改制工作实际,制定了《关于崇文区国有企业改制工作中的纪律规定》、《关于国有中小型改制企业和新经济组织党的组织建设工作的暂行办法》等政策性文件,同时自企业改制立项批复开始跟踪企业改制全过程,特别是在企业领导经济责任审计及防止国有资产流失方面严格把关。上述措施保证了国有、集体资产不流失,维护了职工合法权益,也保护了一批干部。

6.充分尊重职工意见,认真处理职工反映的问题。

(1) 主动深入改制企业车间宣讲改制政策,让职工充分了解自己应享有的权利。

(2)实际运作中强调公开透明,要求企业采取发放调查表及反复召开职工座谈会等形式,就改制方案充分征求在职和退休职工意见。

(3)对职工举报的问题,企改工作人员多次深入基层,召开厂长(经理)人员以外的职工座谈会,认真核实,并及时予以纠正。

企业改制坚持了群众路线,做到相信群众,宣传群众,发动群众,依靠群众,服务群众。总的来讲,职工对改制工作比较满意。

(二)存在问题

1.通过产权制度改革推进反腐倡廉工作重要性和紧迫性的认识有待进一步提高。

2.从保稳定出发,应更充分地考虑到改制成本问题,历史问题应通过改制彻底解决。

3.应进一步加强对企业领导干部进行正确权力观、利益观教育和民主法制教育。

4.改制政策、程序应进一步完善,并得到认真遵守。

5.改制中职工反映的问题应得到更多的重视。

6.改制后一些企业仍然存在体制机制没有完全到位的情况,现代企业制度的内在性防止功能没有充分发挥,尚不能有效地防止腐败现象发生。

 

                           






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