自然网刊
交流论坛登陆退出免费注册会员列表

自然网刊

自然网刊欢迎您!
注重权责对等 推进政府职能转变
发表时间:2006-07-17 17:04:22 作者:1129 点击:
    引言:改革开放以来,我国生产力得到突飞猛进的发展,综合国力的提高有目共睹。就经济体制改革而言,回眸每一个历史年份,不论是“旧瓶装新酒”的改良,还是“新桃换旧符”的革命,祖国物质文明、政治文明、精神文明的点滴演进都传承着社会进步的涓涓细流,承载着历史发展的动力源泉。在感悟这个伟大进程的同时,笔者深感权责对等之重要,它不仅符合矛盾运动的根本规律,也是实现经济社会协调可持续发展的内在动力。而权责失衡则是产生前进中问题的根源所在。近期以来,笔者结合政府职能转变在这方面做了一些粗浅的思考,但因理论水平十分有限,文中感性多于理性,在此谈一点体会与大家互商共勉。

注重权责对等  推进政府职能转变    

    权与责是一对矛盾,既相互对立,又相互依存。就其普遍意义来讲,它象任何一对矛盾一样,遵从对立统一规律,相互制衡,相辅相成。从行政管理领域来看,正确认识权责的辩证关系,并将其实施于各种制度设计中,是实现政府转型,推进经济社会管理体制不断进步完善,促进人的自由全面发展的根源所在,从而也是落实科学发展观,转变经济增长方式,促进经济自主增长的题中应有之义。哪里有权力哪里就有责任。
    深入探讨权责的对等关系,既可以从经济、社会、政治等不同角度,也可以从事前的制度设计和政策导向、事中监管和事后奖惩等不同阶段来分析论述。本文仅从权责对等的基本概念出发,从进一步完善社会主义市场经济体制的角度分析权责对等的重要性,并结合实际工作,提出进一步转变政府职能的一点想法。
    一、权责对等符合矛盾运动的普遍规律
    世界是物质的,物质是在矛盾中运动的。宇宙万物充满了矛盾,历史的发展就表现为各种矛盾不断运动的过程,而这种矛盾运动也是均衡对称的。任何矛盾在其发展过程中都存在着相互依存、相互对立、相互制约的关系。“一阴一阳之谓道”,这种依存与对立的关系,并不破坏矛盾的统一体,恰恰相反,是矛盾存在的依据。比如,有作用力就有反作用力,大小相等,方向相反;一块磁铁有N极就有S极,且对等位置磁感线的疏密程度是一样的;太阳系的形成和运动就是对立的相互作用而获平衡的结果......相应地理解人类社会的管理体制也是如此,占有、消耗的资源多的人创造的价值就应该多,否则就是侵占了别人的权利。所以,有了矛盾的这种对称,才会有和谐,才会有持续发展。否则将会物极必反。动物界中曾经存在的恐龙,没有了制约它的动物,它自身也就无法存活最终灭绝了;人身体中的癌细胞,如果得不到遏制就会恶性膨胀,导致人的死亡后它也就消亡了;封建吏制,集权统治,“普天之下,莫非王土”,尽管存活了几千年却因没有了制约它的力量最终被新的社会形态所取代;计划经济体制下只讲产出不讲成本,导致生产力发展严重停滞不前,国匮民乏......从哲学的角度来分析自然界及人类社会发展中事物,我们就能得出这样的结论:权力与责任永远是对等的,没有权力的授予无法真正承担责任,没有了责任的约束最终也必将失去权力。    
    二、权责失衡是产生阻碍发展的问题之源
    (一)权责失衡是计划经济体制所生弊端之源
    计划经济体制与市场机制所要求的各种要素平等竞争的横向流动有着本质不同,它是一种纵向集权控制的结构,其根本特征是集权。资源配置的权力集中掌握在政府部门,企业没有财产权,从而对生产经营中的各类资源也就没有占有、收益、处分的权能。对企业来讲,没有自主经营决策权,生产什么、销往何处都要统一决策调配,企业只管生产却不承担任何风险,只管生产却不用讲成本,整个体系内没有竞争从而也就没有效率。不管营销也就不关注市场信息,导致产品大量积压,资源严重浪费;从工人来讲,名义上是国家的主人,可却没有财产所有者应有的权能,当家做主只是一句口号而矣,义务和权利严重不对称,而且干多干少,干好干坏一个样,国家负责提供住房、医疗等重大保障,从而也就失去了自主创新、发展进步的根本动力,导致生产力发展动力严重枯竭。久而久之,国家集中了资源配置的权力,却越来越难以承担提供整个社会保障的责任,商品匮乏,所以计划经济体制的失败是必然的。
    (二)目前社会矛盾突显之处也是权责失衡之点
    从党的十一届三中全会提出改革开放,到十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制,再到十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制,我国正从全方位、多领域一步步摆脱计划经济体制的羁绊,政府职能也正在从计划经济的控制,向市场经济的服务转变。但在转型过程中,因涉及利益格局的重大调整,必然会引发社会矛盾,且突出表现在政府职能转变过程中权与责不能平衡配置之处。
    从总体来看,市场竞争和公共服务是两种不同的领域,奉行不同的运行规则。在市场领域,政府不以盈利为目标,如果政府垄断资源配置或干预企业决策,又没有追求利润和竞争压力,则可能诱导寻租行为产生腐败或出现形象工程埋下后患;在公共领域,政府行使公权力使社会福利最大化,若政府行使权力而无有效的内部监督和外部监督,则可能因没有约束而有损公共利益。这两种情况都是源于权责失衡,即行使权力而不受约束,都会导致社会福利的损失,促使矛盾激化。
    从不同领域来看,集权管理又没有能力担责也是我国医疗改革、教育改革、国企改革等步履维艰的原因。医疗改革。我国约有95%的医疗资源掌握在政府手中②,而财政却无力负担如此庞大的公共医疗机构,医院要维持运转只好搞些创收项目。医改效果不好的原因在医院,但深层次的原因在于医院的补偿机制没有解决,而补偿机制没有解决的更深层次问题,是政府的角色和职能定位;教育改革。政府主管部门对招生数额、收费标准、专业设置、教材制定等都实行了全面管制,与这种权力相对应的责任应是责无旁贷地对教育实行补贴,但教育经费严重不足,学校只好想办法搞创收;国企改革。特别是垄断行业,在特有的市场准入下获得的利润,并没有上交为全体国民提供公共服务。世界上岂有出资人将经营收益全部留给经理人支配的道理?如能将其中一部分充实全国社保基金,则使政府能有更好的条件担负起公共服务的责任。    
    所以,笔者认为旧体制的弊端和体制转型中出现问题的根源是权责失衡,只有沿着党的十六届三中全会指明的继续完善社会主义市场经济体制之道,才能真正解决前进中的问题,有效实现体制转型。
  三、体制转型的实质就是要有效实现权责对等
    市场经济体制充分体现了权责对等的根本法则。市场经济就是以市场为基础配置资源的一种经济运行形式,其特征表现为“五性”、“七化”。“五性”,即:自主性、开放性、竞争性、平等性、分化性;“七化”,即资源配置市场化、企业行为主体化、市场体系完善化、交易过程规范化、宏观调控间接化、市场管理法制化、企业产权商品化。分析上述特征,可以看出市场经济的本质是一种权力多元、决策分散、个人自治的经济,即允许、鼓励、保护人们在法定范围内自由抉择自己的行为,追求自己极大化的合法利益,并对自己的行为负责,承担相应的风险。简言之,市场经济的本质就是下放权力,在分权的同时分责,就是政府将支配资源的权力,按照个人、企业、中介组织、非政府组织、媒体等多个渠道分给民间,同时也就由民间各自承担应有的责任。所以说,市场机制是体现权责对等的机制,完善的市场经济体制可以保障权责对等这一根本法则的有效实施。可从以下三方面看。
    (一)市场机制是基于权责对等的调节机制
    市场机制就是价值规律的作用机制,是市场机体内由价格、供求和竞争等因素之间互为因果、互相制约的联系和作用。市场机制主要包括价格机制、竞争机制、供求机制、风险机制等。市场机制在调节社会经济生活的资源方面主要有两个功能:一是向企业反映市场供求状况;二是调节企业的生产经营活动。企业根据市场机制所反映的市场状况来安排自己的经营活动,从而达到优化社会资源配置的目的。可以看出,一方面,市场机制的价格调节功能使生产者和消费者都能对自己的行为作出相应的调整,促使供求趋于平衡,避免了盲目生产和资源浪费;另一方面,市场机制的激励功能,使企业生产经营者既要考虑产出,也要考虑成本,只有在价格、质量、服务等多方面具有优势,才能在市场竞争中胜出获得较好的收益,企业才会有持续发展的内在动力。这种由价格信号和竞争机制形成的对企业的推动力和压力,即市场本身的激励与约束,有一种内在的调节功能,使计划经济集权体制下无法承担的风险和责任得以分担。
    (二)独立的市场主体是实现权责对等的微观基础
    市场机制充分发挥作用的关键条件是市场主体的独立性,是在市场运行过程中形成具有自我组织、自我调节、自我约束的经济实体,也就是建立现代企业制度,形成以权责对等为基点的市场经济体制的微观基础--“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的法人实体和市场竞争主体。所以,原国有和集体企业改制的重大意义也就在此,既实现经济的自主自治。我区企业改革始于80年代初,当时处于全国前列,90年代我区国有和集体企业改革也走在全市前列,其经验和做法得到了市主管领导的充分肯定,并在国家经贸委组织的会议上介绍经验①。企业产权制度改革的核心是企业必须拥有法人财产权,即对生产经营所拥有的资源具有占有、使用、收益、处分四项权能。党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立适应市场经济要求,产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”,这里产权清晰是关键,其真正要义在于实现经济人权利与义务的统一。市场经济是以交易为基本方式的经济形态,而交易首先是以物权的不同归属为前提的,只有当财产所有权得到了切实的保护和运用,处于市场经济中的经济主体才有独立性,才有资格承担起应有的责任。所以,确定产权就是对企业所付成本、所承担责任的约束。建立在产权明晰基础上的约束制度才是真正有效的,产权越清晰,经济主体推卸和逃脱责任的几率就越小。所以,改革改到深处是产权,改到深处是权责对等的有效实施。 
    (三)规范的政府职能是实现权责对等的重要保障 
    市场主体在市场条件下追求合法利益最大化的重要保障之一,就是政府职能的规范化。何为规范的政府职能?关键是政府职能要通过法律得到明确、恰当的界定,政府权力要受到法律的有效约束。而职能定位的边界又在何处?就是政府要在能够承担责任的领域行使权力,就是政府在占有、享受、行使权力的同时要清晰相应的责任,就是这种权力必须得到有效制约。大体上仍从前述提到的市场竞争领域和公共服务领域来看。在市场竞争主导的经济领域,市场主体主要依靠竞争规则来约束和激励,达到经济福利最大化的目标,而政府的执政目标不是盈利,不受市场约束也就无法担责。在非竞争的公共领域,主要靠行政权力来主导配置资源,此处对政府的约束就是要依靠公众监督下形成的一套规则,使政府真正承担起社会福利最大化的责任。所以,市场经济体制下的政府职能,说到底就是在权责对等基点上的服务职能和监管职能,是实现权责对等的重要保障。所以说,在市场经济的微观基础基本奠定之后,体制转型的关键就是政府转型。国家“十一五”规划进一步明确了要“建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”,“合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责”,就是对政府转型提出了明确的目标。
    四、落实科学发展观,立足权责对等推进政府职能转变
    目前,我国正处于战略转型期。根源于权责不对等的各类问题,是前进中的问题,是在转型期不可避免会出现的。解决这些问题的关键,就是切实贯彻落实科学发展观,遵从事物发展中矛盾运动的根本 规律,努力转变政府职能,加强行政法治建设,通过政府部门权力与责任对等的配置,使经济社会得到全面、协调和可持续发展。对此笔者有以下思考。
    (一)清晰权责,行文中表述权力的同时也应表述责任
    权力和责任的对等关系要求两者的基本表述形式是一致的,如果关于权力的规定是清晰的,那么同时要求责任的规定也是清晰的;权力规定是具体的,那么同时要求责任的规定也是具体的。应尽量避免以下三种现象:一是将责任反映成权力。如《海南省环境保护条例》第13条规定:“......主要职责:(一)检查督促本行政区域内部门、各单位执行环境保护的方针、政策和法律、法规。(二)拟定本行政区域的环境保护标准,组织环境监测工作,掌握本行政区域环境状况和发展趋势......”③,有关权责规定的内容,反映出来的都是行政主体行使权力的规定;二是多有权力规定,少有责任规定,且责任形式极其概括,不明确;三是权力的使用范围不明,采取概括规定的方式,一句话便赋予多种权力。总之,权力的占有、享受、行使必须有相应的责任对应。当然,你可以说权力的行使即是对国家承担了履行管理职责的责任,但法律上的义务是与负担紧密联系在一起的,义务应是真正可以负担的义务。从法律角度来说,正是对权利的占有才产生了其在法律上广泛的义务。同时清晰权责,既有利于政府各项决定的贯彻落实,也有利于营造优质的投资软环境。
    (二)注重对等,关注规则设置的科学性和可操作性    
    按照常理,权力应该对等责任,但往往有这种情况,即制定者本身仅仅是主张权力,而对能否顺利执行或根据实际及时做出调整重视不够。有时制定公共政策的出发点是非常好的,但落实情况却与制定者的意愿相违背,出现了与意愿相反的结果。如2005年9月1日,教育部联合财政部点名批评八省市国家助学贷款制度落实不力的情况(中央部属与高校的贷款贴息全部由中央财政负责,而地方高校则由区地方政府出)。这些地区包括内蒙古、青海、宁夏这样经济欠发达地区,其国家助学贷款制度几乎停顿④。究其责任,一方面要坚定不移地问责地方政府,坚定不移地维护法律的权威,坚定不移地杜绝可能将贴息款用于形象工程的情况;另一方面,是否可以考虑给需要制度救济的弱者给予特定的政策安排,以利于政策得到顺利贯彻执行。所以,规则的制定者不仅要主张权力,而且要考虑其科学性和可操作性,并在实施过程中注意做出适时调整。
    (三)厘清职责,充分发挥政府为企业服务的职能作用
    转型期的政府改革就是一个逐步界定政府职能与市场职能的过程,就是一个消除职责不明,交叉管理,最终难以问责现象的过程。就商务局工作而言,主要是围绕现代流通体系、开放型经济体系、便利化商业服务体系等六大体系建设做好相应工作。但实际工作中处理一些权责不清的事项却付出了较大的协调成本。
    一是对区属未改制集体企业的管理。其工作之一是作为企业上级主管单位的一些审批事项,如批复企业民主选举厂长(经理)的结果,批复企业法人变更、企业注销的申请,认定企业职工医疗保险救助、职工招工表及工龄,批复企业离休干部免交医疗费用的申请等等。章好盖,但责任不清。商务局不能象原体制中的上级主管单位那样,了解并掌控企业的人、财、物,所以能审批却无法担责,而且处理此方面事情也占用了较大精力。所以,在政府转型中,能否逐步淡化企业上级主管部门的概念,对一些难以问责的程序性规定做出相应调整。
    二是对企业安全生产的管理。从安全生产成员单位的职责看,商务局应负管理责任。而具体问题的责任如何追究?商务局又有哪些权力和优势来保障履职?一方面,商务局没有执法权限,相比专业部门而言,安全管理知识有限;另一方面,商务局无法调动企业的物资,无法安排企业的人员,对企业情况也不如行业协会熟悉,只好跟着走,摸着干,此事特别体现在联合安全检查中。去年冬季,笔者参加了由商务局牵头,区安监局、区消防监督处及区服务协会参加的,对区内十余家非星级旅店进行的消防安全检查。限于商务局的职能定位,我局既无执法权限也不具备进行安全检查的专业资格,而且执法部门结合部门工作,已经做出了部署,商务局再要求协同检查,无形中浪费了原本已非常紧张的执法资源。同时,因商务局对执法部门的工作要求并不熟悉等等,在组织协调中颇感费力。所以,对类似专业性较强的检查工作,可否从专业的角度划分,理顺关系,由执法部门统一安排,有利于各方面的组织安排及协调配合,区商务局可在提供检查单位及路线安排等方面积极配合。
    三是监管问题。盛兴超市的倒闭以及处理一切后续问题所付出的巨大行政成本,笔者认为应引起我们足够重视。在由企业经营风险而引起的一系列不利稳定的问题面前,政府是否应有所作为,又如何作为?政府是否对企业的经营情况进行监管?由哪个部门来落实?其权力及责任的边界又如何清晰?笔者个人认为以上这些问题,政府应予以关注,毕竟事关稳定大局,相关问题事后处理起来十分棘手。
    所以,如在实践中不断完善各部门的权力与责任的范围,就会更加有效的协调配合,合力创造更好的引资环境,降低管理成本,为企业取得更多的投资回报提供深层次的服务。就商务局来讲,需要更加集中精力地投入到加强市场体系建设,促进中外及多方经济协作,加大外资引进等方面。而做好这些工作的切入点就是要强化服务职能,就是要从以人为本出发,及时深入调查了解服务对象的关注点和需求,并据此提供相应的优质服务。这既是落实科学发展观的要求,也是转变经济增长方式的题中之义,即通过强化服务意识,提高服务的质量与水平,促进政府转型;通过建立并完善激励企业创新发展的体制环境,为调整经济结构,转变经济增长方式释放更大的体制和政策空间;通过积极培育市场主体,为经济发展注入更多的生机和活力,“放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流”,从而逐步实现市场领域的资源配置由政府主导转向市场主导,这也是转变经济增长方式的关键之所在。
    目前,商务局在没有现成模式可寻的情况下,在深化为企业服务方面已经做出了有益的探索,如倡导政企互动模式、建立重点企业联系制度、发放便民联系卡、走出去请进来与兄弟区县进行学习交流等,其主旨都是希望与企业界构筑互动的平台,共同营造精诚团结,和衷共济的氛围,在促进企业发展的同时促进我区经济发展。2005年我区实现协议利用外资额2.67亿美元,实际利用外资额7139万美元,二项指标分别比上年增长713.4%、201.7%,被北京市商务局评为“2005年利用外资成绩突出单位”;外贸进出口总额3.77亿美元,同比增长61.8%;全年实现社会消费品零售额87.06亿元,比上年同期增长18.8%。⑤
    结合政府的服务职能,笔者认为政府在为企业提供信息方面还可继续深化服务。比如,经常深入商、市场,收集本地区商品交易价格等相关信息,同步了解其它地区的信息,将其对比情况在商务局网站上公开,供企业免费使用。或授权协会、商会来做,商务局则作好相应的监管工作。进行初步探索后,可将这种工作方法以内部制度形式固定下来,明确权责,并以完善督查工作保障实施,强化政府的协调服务职能、协调职能、监管职能。
    (四)强化自治,促进行业协会的改革与发展
    在商品经济的中、高级阶段,即市场经济阶段,社会活动的主体除了自然人以外,还有一种法律意义上的人——法人,包括社团法人和企业法人。法人的实质是根据契约结合在一起的公民,是公民实现其社会权利的重要手段。行业协会就是这样一种依法设立和运行的社会团体法人。
    市场经济阶段,商品供求关系由卖方市场逐渐转变为买方市场,为了取得竞争上的优势,人们开始认识到同行之间合作的重要性。同行之间通过订立多边契约(即章程)实行资源共享,风险共担,用集体组织的力量控制市场份额,获取超额利润。它是会员单位或个人为了取得比自己单独经营更大、更长远、更稳定的商业利益,避免更大风险而自发组织起来的,可以说是由典型的商品生产者和经营者,出于对“自发的秩序”的需要而促成的一种社会理性选择。在市场经济体制中,行业协会的角色定位应当是某一行业群体利益的代言人,是行业内部利益主体之间纠纷的协商调解者,是沟通政府与企业和企业与企业的重要渠道,属于民间自治组织。因此,会员的自由联合和民主管理机制必然成为行业协会的本质要求及生命活力的源泉。只有依法实行自治管理,才能奠定行业协会生存与发展的基础。其性质决定了它的权责范围,即它应成为无行政上级的、国家依法监管、独立运作的民间社团法人。
    所以,规范行业协会发展,最基本的就是要不断弱化、剥离其行政和政治的功能,淡化官方色彩,强化服务功能,这是一项伴随政府转型的长期、艰巨的工作。目前,我国在这方面已经进行了有益的探索。如:2006年3月1日,《黑龙江省促进行业协会发展规定》实施⑥,许多公务员纷纷从行业协会退出,留下的原“红顶会长”、“红顶秘书长”都辞却了公职。而且还提出了“不同行业协会的服务领域可以有所交叉”,从而引入了竞争机制。再如湖北省,随着《湖北省关于整顿规范行业协会有关问题的处理意见》和《湖北省发展和规范行业协会暂行办法》⑦的出台,该省的行业协会将会真正走向民间。笔者结合我区情况有三点想法:
    一是在登记及年审中,逐步淡化行业协会、商会上级主管部门这个层面的程序设置,以利于协会、商会自身的改革与发展。按照现行的《社会团体登记管理条例》规定,所有的社团必须挂靠一个行政主管部门,才能注册登记,这样就使社团具有了民间和官方的双重性,不利社团的规范发展。而且,就经济领域的社团来讲,政府部门也难于作为协会、商会的上级主管部门。
    二是对现有协会、商会给予扶持。我区的行业协会原是自上而下组成的,处于培育发展时期,离真正承担起因政府职能转变而赋予的职责还有一定距离。所以,一方面政府应该积极培育龙头企业,自然形成协会、商会的会长;另一方面能否考虑给予一定的倾斜政策进行扶持,如支持协会招聘一些了解市场运作的专业人士,逐步实现协会工作人员的职业化。
    三是应该加强横向的学习与交流。据笔者所知,海淀区,朝阳区的协会、商会的体制机制建设是走在前面的,相信加强沟通会让我们学到很多有益的东西。虽然各区县的发展情况不同,但我们可以从中汲取有益的内容,结合我区实际,在工作实践中加以创新。
    综上所述,笔者认为权力与责任永远是对等的,哪里有权力哪里就有责任,没有权力的责任无法走远,没有责任的权力最终也会消亡。笔者提出一些问题及建议的目的,是希望公务人员能继续深入理解政府转型的重要性和必要性,增加共识,化解矛盾,协同努力,共谋发展。虽然我们是历史的人,只能办历史的事,但我们可以从我做起,从现在做起,不断强化自主学习意识,提高业务工作能力,为我区经济社会发展做出积极的贡献。
    党的七届二中全会闭幕10天后,毛泽东和他的战友们离开西柏坡,动身前往北平。面对执掌全国政权的历史使命,毛泽东意味深长地说:“今天是进京赶考的日子”。让我们恪守为人民服务的宗旨,始终以一种“赶考”的心态慎行执政之权。我们希望祖国繁荣富强,毕竟我们是中华民族的子孙;我们希望崇文早日实现经济社会的跨越式发展,毕竟我们是崇文人!
    注释:
    ①摘自《崇文区五年来改革工作成效》,2003年。
    ②《公立医疗机构要真正具备公立性质》,www.21our.com,2006年02月21日。
    ③“关于修改《海南省环境保护条例》的决定”,www.sfj.dl.gov.cn
    ④“难得的说真话的副部长张保庆”,人民网,2005年11月4日。
    ⑤《崇文区商务局2005年工作总结及2006年工作设想》,2005年底。
    ⑥“黑龙江省出台《黑龙江省促进行业协会发展规定》”,www.mca.gov.cn.2006年2月9日。
    ⑦“湖北全面整改行业协会 让民间组织"民间化",新闻中心网,2006年1月17日。 
     
                                                           二OO六年五月





上一篇:通过产权制度改革推动反腐倡廉
下一篇:在国家宗教局五省市宗教干部培训班结业典礼上的发言
 相关信息:
 尚无信息
 所属专题:
 尚无信息